L'Amérique à Bruxelles

A nouvelle économie, nouveaux monopoles

La presse a beaucoup brodé sur la première dimension de l’affaire Microsoft, car elle renvoie à une dichotomie privé/public facile à appréhender. Mais les deux autres sont plus riches d’enseignement. La bataille entre entreprises, tout d’abord, illustre les problèmes nouveaux de concurrence et de marché qui se posent dans la société post-industrielle née du développement des nouvelles technologies. Ces technologies n’ont pas seulement profondément modifié notre quotidien avec le développement de l’internet et de la communication en général. Elles mettent également les principes et lois de la « vieille » économie à rude épreuve, à commencer par la propriété et la concurrence.

Dans ses « leçons sur la société post-industrielle » prononcées au Collège de France en octobre 2005, l’économiste Daniel Cohen a bien montré comment l’avènement de la « nouvelle économie » amenait un changement de business model pour de nombreuses entreprises, et pas seulement pour les « dot com » nées de la généralisation de l’accès à internet. Pour illustrer les conséquences du passage d’une production industrielle à une production de l’immatériel, Daniel Cohen choisit non sans ironie l’exemple du bien matériel par excellence : l’automobile. Renault, explique-t-il, se présente désormais comme un « concepteur de voiture ». « A la limite, il ne fabriquera plus à l’avenir que la première voiture ». Pourquoi ? Parce que c’est là que se trouve la valeur de ses voitures, dans tous ses « contenus » immatériels qu’il s’agisse de l’électronique intégrée (autrement dit une quantité considérable des données et de programmes pour une once de composants), de la marque et du nom qu’elle porte, ou de son design. Autant d’éléments – à l’exception des composants – qui ne sont pas ajoutés sur la chaîne de montage mais relèvent d’une étape de conception préalable qui se déroule dans les bureaux d’étude et les services marketing. Dans la nouvelle économie, « la conception absorbe progressivement toute la chaîne de valeur » [par opposition à la production, au montage, à la distribution], résume l’économiste, « la première unité est celle qui coûte le plus ». La démonstration s’applique avec autant d’efficacité sinon plus aux médicaments et même à un produit aussi « matériel » qu’un sac à main de marque. Certes, le savoir-faire ou la technologie nécessaires à leur fabrication sont une composante importante de leur coût. Mais leur valeur réside avant tout, pour le sac, dans sa forme et son logo, pour l’anodine petite pilule rose, dans sa réputation auprès des médecins prescripteurs et ses qualités thérapeutiques intrinsèques, lesquelles ne dépendent pas d’un procédé mais d’une « formule » de fabrication.

Ce déplacement de la création de valeur de la production vers la conception a des conséquences considérables sur le modèle économique des entreprises, autrement dit leurs conditions de survie et de croissance. La première est immédiate : puisque la valeur réside dans la conception, c’est à ce moment-là que l’essentiel de l’investissement doit se faire. Dès lors le coût moyen du produit a tendance à être décroissant car il est essentiellement une fraction du coût fixe qui, par définition, décroît au fur et à mesure que la « série » ou le nombre d’unités vendues augmentent. On parle en économie de rendements croissants. Plus un produit est vendu, plus sa production est rentable. « Le rendement d’échelle devient le business model de référence », résume l’économiste. Seconde conséquence, qui est le corollaire de la première : l’ampleur des investissements à réaliser peut avoir un effet dissuasif sur les concurrents. Plus on peut investir massivement dès le début, plus on a de chance d’exploiter par la suite une position dominante. On parle de « barrières à l’entrée » du marché.

Alors que la vieille loi des rendements décroissants rendait possible la concurrence par la chute des profits au-delà d’une certaine taille et permettait le renouvellement et la diversification de l’offre, « les nouvelles technologies et la mondialisation font émerger des monopoles au lieu de renforcer la concurrence », explique l’économiste. Microsoft, en particulier, et l’industrie du logiciel en général, illustrent bien ce nouveau modèle économique et la tendance à la monopolisation qu’il induit. La question est ensuite de savoir si cette tendance à la monopolisation doit être combattue et si oui comment ? C’est alors qu’apparaît le dilemme entre deux piliers du droit économique : le droit de la concurrence, d’un côté, celui de la propriété intellectuelle de l’autre.

Demain, fin des extraits sur l'affaire Microsoft avec la porté de la décision européenne en matière de propriété intellectuelle.

Trois niveaux de lecture

Après tant d’années d’exposition médiatique, l’affaire Microsoft a acquis une dimension symbolique qui échappe à ses protagonistes. Cette nouvelle qualité intrinsèque s’ajoute aux nombreuses raisons objectives de s’y intéresser : la taille de l’entreprise incriminée (qui figure au « top 10 » des plus importantes capitalisations du monde), la radicalité du jugement prononcé en 2004 (qui remet fondamentalement en cause son modèle économique), le montant des amendes infligées (800 millions d’euros, au 30 juin 2006), et enfin, la durée de la procédure (huit années déjà fin 2006 depuis la première plainte déposée par Sun Microsystems).

Aussi, pour tirer toutes les leçons de l’affaire Microsoft et éviter les amalgames, il faut mettre de côté la guerre sainte qu’elle est devenue et distinguer plusieurs niveaux de confrontation qui se recoupent sans se confondre. Confrontation, pour commencer, entre le « privé » et le « public », entre le « politique » et l’ « économique », entre une entreprise et une autorité chargée d’éviter et, le cas échéant, de sanctionner les abus des intérêts privés les plus puissants. Confrontation, ensuite, entre des entreprises entre elles. Toute procédure visant à sanctionner un abus de position dominante est dépendante des informations communiquées par les concurrents de l’entreprise incriminée qui agissent comme plaignants. Derrière chaque instruction se cache donc une guerre commerciale dont la Commission, comme toute autorité de la concurrence, est peu ou prou l’otage. Derrière chaque condamnation ou classement d’une affaire, il y a une victoire ou une défaite commerciale. Or, c’est une des singularités de cette affaire, qu’à l’exception de sympathiques informaticiens défenseurs des logiciels libres, réunis au sein de la Free Software Foundation Europe, du groupe finlandais Nokia intervenant d’ailleurs sous couvert d’une association professionnelle américaine (la Computer and Communications Industry Association ou CCIA), tous, absolument tous les protagonistes de cette bataille sont américains : de Sun Microsystems, Novell, RealNetworks, principaux plaignants, à IBM (agissant, comme Nokia, à travers la CCIA, de crainte des représailles de son fournisseur de logiciels), en passant par le principal intéressé, Microsoft. Quant aux conseils qui ont travaillé pour l’une ou l’autre des parties, il s’agit soit des bureaux de réseaux ou de groupes basés aux États-Unis (NERA Economic Consulting, filiale du groupe MMC, ou APCO, cabinet de lobbying et de relations publiques) soit des cabinets d’avocats appartenant à des réseaux américains ou britanniques (Sullivan & Cromwell, White & Case, Allen & Overy, Morrison & Foerster LLP, Linklaters, etc.). Vu sous cet angle, Bruxelles devient l’arbitre d’un match entre Microsoft et IBM ou Microsoft et Sun. Mais pourquoi Bruxelles et pas Washington devrait-elle arbitrer ce match s’agissant d’entreprises américaines ?

C’est tout l’enjeu du troisième niveau de confrontation, cette fois-ci entre les autorités de la concurrence entre elles. A l’âge de la mondialisation, les juridictions (au sens du territoire sur lequel s’étend une autorité politique) nationales perdent de leur pertinence. Un gendarme de la concurrence doit se prononcer du point de vue du marché et non en fonction de la « nationalité » des entreprises. Et le marché d’un nombre croissant de produits et services – et notablement de ceux liés aux technologies de l’information – déborde les frontières nationales, lorsqu’il n’est pas tout simplement global, comme c’est le cas ici. L’extraterritorialité devient alors une condition d’efficacité des décisions publiques. Elle n’en pose pas moins des problèmes de recoupement de compétence entre autorités nationales ou régionales. Cette concurrence de type juridictionnelle et normative n’est arbitrée par aucune autorité supérieure, comme ce serait le cas dans un État où une haute juridiction tranche les problèmes de ressorts administratifs et judiciaires entre les entités infranationales. Entre l’Europe et les États-Unis, elle n’est régulée par aucun tiers, mais gérée en direct par Bruxelles et Washington qui se sont liées d’elles mêmes par un tissu d’accords pour tenter de limiter les possibilités de conflit ou d’en atténuer les conséquences.

Lisez demain ce que l'affaire nous apprend sur le penchant de la nouvelle économie à créer des monopoles d'un type nouveau.

Commission européenne contre Microsoft : un cas d’école

Voici le premier de 4 courts extraits du chapitre consacré à Microsoft et à l'attitude de la Commission européenne, l'une des autorités de contrôle de la concurrence les plus puissantes au monde, face aux "trusts" d'un genre nouveau nés des nouvelles technologies. Ou comment Bruxelles et Washinton convergent imperceptiblement en dépit de la croisade contre Microsoft.

Le match qui se joue depuis 1998 entre Bruxelles et le champion mondial de l’édition de logiciels Microsoft fascine. Voilà, avec le lancement de l’euro en 2002, le dossier le plus médiatisé de toute l’histoire de l’Union européenne. Le « cas » Microsoft a pris au fil des années une dimension épique. En comparaison, la fameuse « directive services » qui contribua en 2005 au rejet du traité constitutionnel semble anecdotique. Pourtant, s’il n’est pas totalement banal, il n’en suit pas moins les canons des affaires de concurrence communautaire. Pourquoi, alors, une telle passion ? Se laissant aller à leur penchant naturel à la simplification, les media ont opté pour un traitement dramatique un brin caricatural de l’affaire. Elle fut présentée comme le paroxysme d’un duel transatlantique doublé d’une lutte entre les tenants d’un ordre économique juste et coopératif (les Européens) et ceux d’un libéralisme forcené (les Américains).

Rappelons les circonstances dans lesquelles est intervenue la décision de mars 2004. A l’époque, l’actualité est dominée par la crise irakienne. Depuis 2003, Washington est vent debout contre la « Vieille Europe » rétive à s’engager dans la « guerre contre le terrorisme » déclarée par George W. Bush après les attentats du 11 septembre 2001. La France et l’Allemagne ont refusé de rejoindre la coalition appelée à renverser Saddam Hussein. Dans ce contexte, la condamnation de Microsoft devient une nouvelle manifestation de défiance et d’ingratitude à l’égard des États-Unis. « Les Européens pourraient voir Microsoft – un puissant Béhémoth emmené par un patron autoritaire – comme une métaphore de l’Amérique de George W. Bush », peut-on lire dans le Herald Tribune du 26 mars 2003[1]. De même que la stratégie de défense américaine vise à « dissuader une concurrence militaire future », celle de Microsoft consiste à anéantir la concurrence, explique l’éditorialiste du quotidien new-yorkais[2]. En somme, contre l’unilatéralisme et la domination des États-Unis, Chirac, Monti, même combat. Un éditorialiste des Échos met en garde le groupe américain : « en élaborant sa réaction à la réglementation européenne, Microsoft devrait s’inquiéter de savoir si son programme Windows passera pour une simple réincarnation du penchant américain croissant pour l’unilatéralisme et la puissance brutale »[3].

Dans le contexte marqué, en Europe, par la montée de l’anti-américanisme, il était tentant de renvoyer le cas « Commission contre Microsoft » à l’affrontement entre une Amérique impériale et libérale et une Europe résistant encore et toujours à la mondialisation. Mais Bruxelles n’est pas le village d’Astérix. Mario Monti n’a pas plus à voir avec le chef gaulois Abraracourcix que Steve Ballmer, l’énergique patron de Microsoft, avec celui d’une légion romaine. Quant au successeur de Mario Monti à la tête des services de la concurrence, Neelie Kroes, elle fut vertement chahutée par les députés européens de gauche lors de son investiture à l’automne 2004, parce qu’elle siégeait alors encore dans les instances de direction de plusieurs groupes internationaux. Malgré son passé, et sans doute également son avenir, de « business woman », Neelie Kroes n’en tient pas moins tête à Microsoft dont elle est devenue en deux ans la nouvelle bête noire.

Demain lisez dans "trois niveaux de lecture" comment cette affaire souligne la concurrence transatlantique pour la régulation de l'économie

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[1] “Europe vs. America’s operating system”, Grant R. Mainland, Kennedy School of Management, Harvard University, Herald Tribune, 26 mars 2004.

[2] op.cit., formule extraite du National Security Strategy.

[3] Chronique de Stephan Richter (Washington), “Microsoft et la doctrine de préemption”, Les Échos, 14 avril 2004.

« Méta-influence »

Où un lobbyiste américain annonce la fin des "old boy's network" à Bruxelles

Le fait que les techniques modernes du lobbying soient apparues sur le continent et à Bruxelles à la demande de grandes entreprises américaines ou sur le modèle de ce qu’elles avaient développé chez elles signifie-t-il qu’elles ont exercé une influence directe et immédiate sur la législation et la politique européennes ?

Pas nécessairement. Il y a quelques années, les entreprises américaines étaient même réputées pour la maladresse avec laquelle elles se défendaient. L’illustration la plus flagrante en fut donnée par la stupéfaction avec laquelle General Electric, première entreprise industrielle du monde, apprit en 2001 l’interdiction par la Commission européenne du rachat de Honeywell, laquelle opération avait été autorisée quelques mois plus tôt par les autorités de la concurrence américaines. GE n’avait pas anticipé la décision et sous-estimé le pouvoir de l’Union européenne. De même, les manœuvres des géants américains de la communication ne sont pas infaillibles. La campagne menée dans les années 1990 par Burson Marsteller pour l’industrie des biotechnologies afin de faire autoriser sur le marché européen des produits alimentaires issus d’organismes génétiquement modifiés se solda par un échec cuisant : l’industrie obtint, grâce notamment à un matraquage sans précédent des parlementaires, une législation favorable, dont l’application fut ensuite bloquée pendant des années par les gouvernements nationaux soucieux de ne pas froisser leurs opinions publiques. Cette opération reste comme l’une des plus chères et des plus contreproductives jamais menées par un cabinet.

Néanmoins, les intérêts américains sont des acteurs importants parmi d’autres dans la constellation des lobbys présents à Bruxelles. Leur représentation passe notamment par la Chambre de Commerce américaine (AmCham EU) mais aussi, depuis l’affaire GE-Honeywell, par les bureaux ad hoc installés par les entreprises à Bruxelles et leurs conseils en communication d’influence. Certes l’estampille « US » peut parfois être un obstacle pour se faire entendre. Mais l’AmCham a su surmonter ce handicap en devenant plus qu’un lobby : un pourvoyeur d’information. En son temps, son « Countdown 1992 » (compte à rebours 1992 qui était la date fixée dans l’Acte Unique de 1987 pour achever la réalisation du marché intérieur), actualisé chaque année au fur et à mesure des progrès réalisés dans l’adoption de l’énorme programme législatif défini sous Jacques Delors était une référence dont les fonctionnaires de la Commission eux-mêmes répugnaient à se passer. Aujourd’hui encore, ses guides des institutions et de la réglementation font référence, de même que les « position papers » (commentaire et propositions de modifications des projets législatifs) établis par ses « sous-comités » consacrés à des domaines réglementaires particuliers (normalisation comptable, régulation financière ou encore, pendant la Convention, pour le traité sur la Constitution européenne, etc.). La position de l’AmCham n’est pas seulement entendue, elle est attendue. Il va de soi également que, lorsque la Commission légifère dans le domaine financier, elle ne peut simplement pas se passer de l’avis de géants comme Merril Lynch, Goldman Sachs ou Citigroup. L’influence américaine est à la mesure de la puissance de ses entreprises.

Il faut ajouter ce que l’on est tenté d’appeler une « influence sur l’influence ». La pratique politique a été façonnée et modifiée par de nouvelles techniques de communication importées et adaptées de celles qui avaient été inventé dans l’entre-deux guerre aux États-Unis par les pionniers des public relations pour le compte des gouvernements aussi bien que des grandes entreprises. Le lobbying américain a des décennies de pratique à son actif dans l’univers complexe du pouvoir fédéral à Wahington. Comme le remarque Peter Linton, « les Américains savaient ce que c’était qu’un système politique organisé à l’échelle d’un continent » lorsqu’ils ont commencé à investir sérieusement Bruxelles dans les années 1980. C’est une dimension de la construction européenne méconnue en France. Méconnue et mal-aimée parce qu’elle heurte notre représentation du jeu démocratique. Pour d’autres Européens, et notamment pour les Britanniques, elle est tout simplement une donnée de fait qui participe des qualités intrinsèques de la construction européenne. « Les Français », estime Stanley Crossick, le fondateur de l’European Policy Center, « ne comprennent pas le type de lobbying qui se pratique ici parce que la société française est une société fermée composée d’ ‘énarchistes’ et d’ ‘anarchistes’ »[1].

Depuis 20 ans, la capitale européenne a beaucoup changé et cette évolution s’est traduite par un divorce entre les élites françaises et le monde communautaire. L’influence prépondérante qu’a eu à Bruxelles une certaine élite administrative, francophone sinon française s’est singulièrement atténuée à la faveur des élargissements successifs de l’Union passée de neuf États membres après l’adhésion de la Grèce en 1981 à 27 aujourd’hui que toute l’Europe centrale et orientale, sauf les Balkans, l’a rejointe. Le travail législatif s’est politisé. Les changements institutionnels introduits par l’Acte Unique de 1987 mais surtout par le traité de Maastricht de 1992 et même d’Amsterdam de 1997 ont permis une montée en puissance du Parlement européen qui dispose désormais d’un pouvoir d’amendement important sur un grand nombre de textes. Ce rôle accru du Parlement a contribué à atténuer l’emprise de la culture administrative française sur le travail politique. Plus que jamais polycentrique, la politique européenne se complexifie et devrait laisser dans les années à venir une place de plus en plus grande aux lobbyistes et aux jeux d’influence. C’est au moins ce que pensent certains professionnels américains qui sont venus s’installer récemment à Bruxelles, comme par exemple Gérard Cassidy, dont le cabinet Cassidy & Associates compte parmi les plus prospères à Washington. « L’Europe a eu pendant très longtemps un système où les élites politiques résolvaient les problèmes », déclarait-il l’an dernier dans le Financial Times. « Dans notre pays, on appelle cela le réseau des vieux amis (old boy’s network). Notre système est ouvert à une participation plus large. Il en découle un système politique avec davantage d’action directe » [2]. Ainsi en sera-t-il de plus en plus aussi en Europe.

Rendez-vous le 26 avec l'affaire Microsoft.

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[1] Entretien avec l’auteur à Bruxelles, 2 novembre 2004.

[2] Financial Times, 3 octobre 2005.

Très perméable administration européenne

Comment le besoin de lobbying de la Commission augmente lorsque son agenda politique s'allonge.

A la fin des années 1980 commence l’âge moderne de la construction européenne. La préparation de quelques trois cents directives, les projets d’union monétaire, créent un formidable appel d’air. L’industrie de l’influence se développe avec la création de cabinets de conseil qui occupent un créneau commercial laissé vacant par les fédérations professionnelles. Dans les années 1990, elle atteint une certaine maturité, lors d’une phase de concentration initiée par les grands réseaux de conseil et de communication.

Émerge alors ce que l’on nommera bientôt le lobbying du Big Business défini par un critère de taille plus que de nationalité. Contrairement à ce que pourrait laisser croire la rhétorique des patrons de l’ERT, qui ne cessent d’agiter la menace de la concurrence américaine, les intérêts des grands groupes européens et américains convergent plus souvent qu’ils ne s’opposent. Comme l’écrivent John Peterson et Marie Green Cowles dans leur analyse des ressorts de l’influence des multinationales américaines à Bruxelles, « l’énorme volume de ces investissements [ceux des entreprises américaines en Europe] rendait difficile la distinction entre les intérêts économiques « européens » et « américains » dans l’Union européenne »[1].

L’intense activité législative des années Delors accroît le besoin d’expertise de la Commission dont les moyens progressent, certes, mais lentement par rapport à ses besoins. Son exposition et sa sensibilité au travail d’advocacy et de lobbying des groupes d’intérêt installés dans la capitale s’en trouve accrue. Dans un document publié en 1997 par le cabinet Burson Marsteller, on peut lire cette citation extraite d’un entretien avec un fonctionnaire. « Nous sommes terriblement ‘sous-staffés’ et ‘sur-stressés’. Ma division est en charge de 44 directives et de 89 règlements ; le nombre de courriers mensuels qui requierent une réponse substantielle s’élève à 350. Et j’ai à peu près 9 collaborateurs pour faire le travail. L’administration correspondante aux États-Unis compte 600 personnes ». Besoin d’expertise, donc, mais aussi tout simplement d’orientation politique. Sonia Mazey et Jeremy Richardson, deux universitaires spécialistes du lobbying européen et des processus de décision communautaires, soulignent la formidable perméabilité de l’administration européenne aux influences. « Au commencement », écrivent-ils, « est un fonctionnaire très seul avec une feuille de papier blanc devant lui, se demandant ce qu’il va mettre dessus. Le lobbying à un stade très précoce décuple les possibilités d’agir sur la manière d’aborder un sujet et, en définitive, sur la politique elle-même. Celui qui élabore le projet est en général demandeur d’idées et d’information. Ainsi un lobbyiste qui est reconnu comme digne de confiance et fournisseur de bonne information peut avoir un impact important à ce stade… Une fois que la Commission a approuvé une proposition et l’a envoyée au Conseil et au Parlement, la possibilité de modifier la proposition existe seulement à la marge[2]. » Comme l’explique bien le patron de l’EPC, « le processus de décision européen ne dépend pas des débats politiques nationaux comme en France ou en Allemagne ou même à Washington. Il y a là un vacuum à remplir. C’est notre fonction. »

Fin du feuilleton lobbying demain avec la "méta-influence", l'influence sur l'influence

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[1] “Clinton, Europe and Economic Diplomacy, What makes the EU Different ?”, Governance, Oxford, 1998/7 vol 11 n°3, p. 251.

[2] Sonia Mazey, Jeremy Richardson (ed.), Lobbying in the European Community, Oxford, Oxford University Press, 1993, p. 83.

Linton raconte Sutherland

Le premier dossier est celui des télécommunications. La Commission crée, comme elle le fait en général avant toute initiative législative, un « groupe de travail » où elle convie quelques représentants de l’industrie. Comme d’habitude, tout commence dans la plus grande discrétion. Jusqu’à ce que Peter Sutherland, alors commissaire européen en charge de la concurrence, assène en 1988 un véritable coup de massue aux gouvernements des États membres. Il annonce que la Commission prend l’initiative d’attaquer les monopoles nationaux sur la base d’un article du traité de Rome jusqu’alors inutilisé qui lui permet d’adopter un texte législatif sans l’accord du Conseil des ministres, autrement des gouvernements.

Fait savoureux, mais certainement pas anodin : Sutherland fait cette annonce lors d’une conférence organisée au Hilton par… Peter Linton. C’est ce dernier qui a révélé aux opérateurs extérieurs sur le marché continental les pouvoirs que le traité donnait à la Commission en matière de concurrence et dont elle n’avait jusqu’alors pas fait usage. Si quarante ans après la signature du traité de Rome, on réalise soudain que les monopoles nationaux lui sont contraires, ce n’est pas le fait d’une découverte fortuite. C’est que le contexte politique a changé. L’idée de marché unique fait son chemin. Il est devenu non seulement possible mais surtout pensable de donner des coups de boutoir aux monopoles nationaux. Le moindre des talents des conseils de British Telecom et autres n’est pas d’avoir réalisé cela et d’avoir encouragé la Commission à en tirer les conséquences. A l’époque, Peter Linton et John Robinson sont toujours associés. Ils travaillent ensemble au Livre Vert sur la libéralisation des télécommunications et ont organisé cette fameuse conférence qui a réuni plus de trois cents personnes. Linton se souvient de la stupeur des représentants des États membres après le discours du Commissaire néerlandais. « Sutherland a annoncé à tout le monde qu’il allait appliquer l’article 90 au secteur des télécommunications. J’étais assis à côté de représentants de Matignon [dont l’hôte est alors Jacques Chirac]. Lorsque Sutherland a fait son annonce, ils ont dit : ‘il ne peut pas faire cela’. Les grandes politiques de libéralisation n’ont pas seulement occupé Bruxelles pendant plus de dix ans. Elles ont été à l’origine d’une profonde transformation du paysage industriel européen, qui n’est d’ailleurs pas achevée. Des opérations comme le rapprochement Gaz de France-Suez, le changement de statut d’Électricité de France, la formidable concentration du secteur de l’énergie en Allemagne, la séparation des services bancaires et de transport du courrier des postes, mais aussi le développement exponentiel des services téléphoniques et des nouveaux services de communication électronique sont issues des changements réglementaires initiés à Bruxelles à la fin des années 1980 et dans les années 1990. Que les représentants du gouvernement français aient ainsi été pris de cours par l’annonce d’un Commissaire qu’ils considéraient certainement comme un personnage de second ordre laisse songeur. Mais Paris n’aura pas été la seule à être surprise. Par la suite, la France, l’Italie et la Belgique ont attaqué la commission devant la cour de justice à Luxembourg. En vain. La Cour a donné raison à la Commission. Cet épisode a d’ailleurs été l’occasion d’un conflit franco-français inattendu puisque le chef du service juridique de la Commission était alors un Français, Jean-Louis Devorst. « Quand la Cour a eu rendu sa décision, c’était gagné », se souvient Linton.

A lundi, pour la suite de ces histoires de lobbying avec "Très perméable Commission européenne"

Frattini mal à l’aise, Prodi frappe un grand coup

Dans cette affaire, le Conseil de l’Europe a joué son rôle de vigie avec pour principale vocation de veiller au respect de la Convention européenne des droits de l’homme[1]. La position de l’Union européenne, elle, était plus délicate. Le Parlement, n’étant pas non plus un pouvoir exécutif, dispose d’une liberté de parole plus grande que, par exemple, les ministres européens ou la Commission. Il a créé une sorte de commission d’enquête, comme il l’avait fait dans le passé lorsque le journaliste écossais Duncan Campbell avait révélé l’existence du système Echelon. Ce système d’écoute mondial, qui contribue grandement à la supériorité américaine en matière de renseignement, repose sur une alliance entre les États-Unis et un certain nombre de pays liés à eux par une coopération plus ou moins forte, comme la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni ou l’Allemagne, lesquels abritent certaines de ses installations. Mais comme Gerhard Schmid, le rapporteur de la commission parlementaire sur Echelon[2], le député italien Giovanni Fava dispose de moyens d’enquête limités. Il ne peut en particulier obliger personne à venir témoigner, ni même se faire communiquer des documents sans l’accord de leur détenteur. Aussi, son premier rapport ne va-t-il guère au-delà de celui du Conseil de l’Europe[3]. Mais il a certainement plus d’impact sur les autres institutions de l’Union européenne, qui elles-mêmes disposent d’une certaine autorité dans les relations transatlantiques.

Jusqu’à présent, l’organe exécutif de l’Union européenne, la Commission européenne, a réagi plutôt mollement. Franco Frattini, notons-le au passage, était ministre des affaires étrangères du gouvernement Berlusconi au moment de l’enlèvement d’Abou Omar. Il a démenti avoir été informé de la participation des services de son pays au programme d’enlèvement de la CIA. Le ministre des Affaires étrangères ne chapeaute effectivement aucun service de renseignement. Lorsque les révélations du New-York Times ont commencé à être prise au sérieux, Frattini, qui était déjà commissaire, a menacé les pays qui avaient participé au programme de la CIA de se voir priver de leurs « droits de vote au Conseil » ! Un message politique fort mais qui ne s’appuyait sur aucune base juridique. La Commission, si toutefois elle en avait la volonté, n’a en effet pas le pouvoir d’infliger une telle sanction à un État membre. Un autre problème est que l’Italie aurait alors fait partie des pays sanctionnés. Depuis, l’exécutif européen se contente de prendre acte des travaux du Parlement. Il faut dire que l’Union européenne n’a aucune responsabilité dans l’implication des pays européens au programme de la CIA. L’affaire des prisons secrètes renvoie une nouvelle fois à l’inégale relation que chaque pays européen entretient avec son allié et protecteur, et aux risques de corruption de ses valeurs que cela lui fait courir.

Le malaise créé par les révélations des activités de la CIA en Europe n’est pas prêt de se dissiper. Le 20 novembre 2006, alors que la commission Fava poursuivait ses travaux, le président du Conseil italien et ancien président de la Commission européenne Romano Prodi a décidé de décapiter ses propres services de renseignement. Du jour au lendemain, il a remercié leurs trois principaux dirigeants, dont le général Nicolo Pollari[4], chef du SISMI, et son homologue du SISDE, le service de renseignement intérieur (la DST italienne) Mario Mori. En Allemagne une enquête parlementaire est en cours. Au Royaume-Uni, ce sont les juges qui officient. Au États-Unis et au Canada, des associations de défense des libertés ont lancé une guérilla judiciaire contre le programme de restitutions. Mais que peuvent dire les dirigeants français, allemands, britanniques, espagnols ou italiens, d’une politique qui témoigne que les liens qui unissent chacun de leurs services de renseignement aux services américains sont plus forts que ceux qui les unissent entre eux ?

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[1] Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 1950. On en retrouve beaucoup de principes dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne proclamée le 7 décembre 2000, annexée au Traité de Nice, et qui était intégrée dans le traité constitutionnel dont la ratification a été interrompue suite aux référendums français et néerlandais de 2005.

[2] Voir le rapport final de la Commission temporaire sur le système mondial d’interception des communications privées et économiques (système d’interception Echelon) du 11 juillet 2001, A5-0264/2001.

[3] Projet de rapport intérimaire, op. cit.

[4] Nicolo Pollari s’est vu officiellement confié un « poste spécial » auprès du Président du Conseil. Cf. Financial Times, 21 novembre 2006.

Philips invente le Marché unique

Deux ans plus tard, en 1985, Wille Dekker, le président de l’ERT et du groupe d’électroménager et de télécommunication Philips, présente à Bruxelles un programme intitulé « Europe 90 ». La Commission européenne doit, selon lui, entreprendre d’abaisser en cinq ans les obstacles aux échanges. Trois jours plus tard à Strasbourg, Jacques Delors fait part aux députés européens de son programme de travail. On y retrouve la même idée d’un programme législatif visant à faciliter les échanges internes dans la Communauté, la même idée également d’une date butoir pour atteindre l’objectif. Mais Delors se donne un peu plus de temps que ne le suggérait l’ERT. L’échéance fixée est 1992. Ce sera l’Acte unique.

L’articulation entre ces deux programmes porte un nom : Lord Cockfield. Le Commissaire européen en charge de l’industrie, envoyé par Margaret Thatcher à Bruxelles pour s’assurer que, surtout, rien ne s’y passe, fut le véritable artisan du Marché unique. Pour cela, il aura travaillé main dans la main avec l’ERT.

Selon l’historien John Gillingham, le débat n’a cessé de faire rage depuis sur le point de savoir qui avait réellement été l’auteur du projet de l’Acte Unique, le traité de 1987 pour lequel Jacques Delors manifeste dans ses mémoires sa préférence par rapport à tous les autres traités (Rome, Maastricht, Amsterdam, Nice) qui ont jalonné la construction européenne. Le Commissaire européen Lord Cockfield, qui avait été chargé de le préparer, « ne voulait pas que l’on suppose qu’il était le nègre de Dekker ou qu’il avait mis en œuvre son programme », écrit-il. Cockfield jugeait le travail de Dekker « parcellaire, partial et avec un échéancier trop court », selon Gillingham. Mais selon l’historien américain, le document ‘Europe 90’ « ressemblait étroitement » au Livre Blanc sur l’achèvement du marché intérieur. Cet avis est partagé par l’historien italien Bino Olivi, pour lequel « le plan de Dekker, très structuré, faisait preuve d’une abondance de détails ». « Le «programme 90», écrit-il, préfigurait, en quelque sorte, le prochain Livre blanc de la Commission en mettant un accent particulier sur les secteurs qui présentaient un intérêt majeur pour l’industrie. Un marché commun « véritablement homogène » devait être réalisé dans les cinq ans. Pour ce faire, la Communauté devait reconnaître quatre priorités, à savoir la libéralisation des échanges commerciaux, l’harmonisation fiscale, la standardisation des normes techniques européennes et l’ouverture des marchés publics avec une attention particulière pour l’informatique. La proposition ne négligeait aucun aspect politique de l’initiative, tels que la nécessité d’introduire le vote à la majorité et d’amorcer l’union monétaire[1]. »

L’agenda politique européen des années 1980 et 1990 naît de la rencontre entre des intérêts économiques sachant recourir aux techniques des PA et le désir de la Commission européenne d’étoffer son pouvoir. Après le marché unique arrive la série de directives de libéralisation des services en réseau : télécommunications, électricité, gaz, transport ferroviaire, mais aussi le transport aérien. Avec quinze ans de décalage, Bruxelles importe en Europe la politique initiée dans les années 1970 par Jimmy Carter aux États-Unis (elle commencera par la libéralisation du transport aérien), poursuivie par le président Ronald Reagan, et déjà mise en œuvre par Margaret Thatcher.

Rendez vous demain avec "Linton raconte Sutherland" pour savoir comment la libéralisation des services publics fut "inventée".

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[1] Bino Olivi, L’Europe difficile, Paris, Gallimard, 1998 et « Folio histoire », 2001.

Delors et la Triade

Dans les années 1980, dans le théâtre bruxellois, Jacques Delors n'est pas seul sur la scène. Loin de là. Il va savoir composer avec les intérêts économiques présents et s'appuyer sur des personnalités exceptionnelles, comme le Commissaire britannique Lord Cockfield. Envoyé par Margaret Thatcher pour veiller à ce que rien ne se passe à Bruxelles, Cockfield va devenir l'artisan du Marché unique. Grâce à lui et à l'appui d'une poignée de très grandes entreprises inventives, Delors va ainsi réussir à faire surfer l'intégration européenne sur la vague de la mondialisation.

Lorsque Jacques Delors prend la présidence de la Commission en 1985, toute son attention se porte sur le moyen de relancer la machine européenne. Parmi ses conseillers politiques figure déjà Pascal Lamy, l'actuel directeur général de l’Organisation Mondiale du Commerce. Avec ce dernier, l’ancien ministre des finances de François Mitterrand passe en revue plusieurs options : l’union monétaire, qui a échoué une première fois dans les années 1970 avec le « serpent monétaire » européen, la sécurité et la défense, vieux projet marqué par un échec, celui de la Communauté européenne de défense, et enfin ce que l’on commence à appeler le « marché unique », autrement dit la suppression de tout ce qui peut faire obstacle au commerce au sein des neuf marchés nationaux qui forment la communauté. S’il retient cette dernière option, ce n’est pas seulement à cause des expériences malheureuses des deux autres. C’est aussi parce que la préparation de ce vaste chantier est déjà bien avancée et qu’il jouit du soutien d’une poignée de grandes entreprises.

Or la fabrique du projet delorien de « marché unique » fournit un excellent cas d’école de l’articulation entre le travail de la Commission et une stratégie de lobbying conçue et menée hors des cadres institutionnels de la représentation.

1985. Cette année là, l’économiste japonais formé au Massachussets Institute of Technology de Boston, Kenichi Ohmae, propose le concept de Triade pour désigner la domination de l’économie mondiale par le Japon, les États-Unis et l’Europe. Il souligne la concurrence mais aussi l’interdépendance entre les trois grands marchés industrialisés de la planète. La mondialisation est en marche. La crise de 1973 a révélé l’interdépendance des économies nationales. La fin l’étalon-dollar, décidée unilatéralement par les États-Unis en 1975, souligne celle des systèmes financiers et des monnaies. Après 1981, il fallut moins de trois ans à la France du président socialiste François Mitterrand pour réaliser qu’elle ne pouvait plus vivre en économie fermée et qu’elle ne donnerait pas corps à l’utopie du « socialisme dans un seul pays ». A l’époque, une poignée de grandes entreprises européennes est déjà lancée dans une course à la taille avec ses concurrentes américaines et japonaises. Or, sur le marché européen, le déploiement de leur activité est – estiment-elles – entravée par un tas de réglementations nationales, souvent érigées à leur demande pour protéger un marché plus étroit mais qui désormais font obstacle à leur développement par delà les frontières. Bref, la rhétorique de la concurrence et de l’ouverture des marchés commence à se mettre en place. Mais les voix pour la porter font défaut.

Dans un premier temps, les grands patrons tentent de réformer la ronronnante confédération patronale européenne, l’UNICE. Or celle-ci représente en principe tous les employeurs privés : en faire le porte-voix de la grande industrie se révèle difficile. C’est alors que Pehr Gyllenhammer, le président du fabricant automobile suédois Volvo (la Suède n’est alors pas membre de l’Union européenne) suggère de tranformer le European Enterprise Group, créé pour réformer l’UNICE, en une European Roundtable of Industrialists sur le modèle de la Business Roundtable américaine qui regroupait alors les deux cent plus importantes multinationales des États-Unis. L’ERT est portée sur les fonds baptismaux en 1983.

Les entreprises non européennes les plus actives

Ou comment les entreprises étrangères ont été les premières à développer des techniques d'influence à la hauteur des enjeux de l'intégration du grand marché européen.

« Avant Delors les intérêts européens étaient mal représentés... Ceux qui se défendaient vraiment étaient les États-Unis, le Japon, la Scandinavie et la Suisse. Dans les années 1970 et le début des années 1980, dans la mesure où il y avait des voix organisées, c’était des intérêts venant d’ailleurs». Ainsi parle Peter Linton, arrivé à Bruxelles en 1972 comme journaliste et devenu l'un des conseils les plus appréciés des grandes entreprises cherchant à comprendre le microcosme européen. Ces "intérêts venus d'ailleurs" ne disposent pas des relais naturels dans le système institutionnel mais ils ont des intérêts industriels et commerciaux sur le territoire de la communauté. Il leur faut donc contourner les voies officielles.

Le système politique européen associe une représentations des États via le Conseil des ministres et un pouvoir central indépendant, la Commission – ce qui a pour conséquence paradoxale que les acteurs européens, se focalisant sur le Conseil des ministres, ont tendance à exercer leur influence en suivant une voie nationale, tandis que les acteurs non européens reconnaissent, par nécessité, le fait politique communautaire et choisissent une voie européenne. Vue de l’intérieur, l’Europe apparaît comme l’affaire des États, comme une construction avant tout politique. Les entreprises françaises ou allemandes, par exemple, si tant est qu’elles s’intéressent à ce qui se joue à Bruxelles, misent sur les relais politiques nationaux pour se faire entendre. Pour elles, le lobbying européen reste longtemps, lorsqu’elles le pratiquent, une branche du lobbying national. Les entreprises étrangères, à l’inverse, qui voient l’Europe de l’extérieur, la considèreront d’emblée comme un tout et cherchent à définir une stratégie d’influence centrée sur les institutions communes.

Ce sont des entreprises américaines qui, les premières, dans les années 1970, ont nommé en leur sein, souvent au plus haut niveau un « Monsieur Europe ». Une poignée d’entreprises françaises y sont venues, mais seulement dans les années 1990. Les multinationales, particulièrement extra-européennes, jouent la carte de la Commission européenne, qui, loin d’y voir une tentative d’affaiblissement de son pouvoir, sort renforcée de la reconnaissance qui lui est ainsi donnée. Peter Linton raconte qu’il a entretenu d’emblée de bonnes relations avec les fonctionnaires de la Commission : « Nous étions bien reçu car les gens avaient besoin qu’on les prenne au sérieux. Ce qui n’était pas toujours le cas de la part des ressortissants des États membres.[1] »

Après le premier déclic de l’adhésion britannique, un second se produit au tournant des années 1970 et 1980. D’abord, le projet de directive Vredling, qui propose de faire jouer un plus grand rôle aux représentants des salariés dans la gestion des entreprises, provoque un électrochoc chez les multinationales américaines qui créent au sein de leur Chambre de commerce en Belgique une Commission Europe, l’EU Committee. L’AmCham deviendra ensuite un lobby de premier plan, relais des intérêts de ses membres et vecteur d’importation en Europe des techniques d’influence américaines. Autre électrochoc : celui provoqué par l’arrêt dit Cassis de Dijon de la Cour de justice des communautés européennes. En quelques pages, les juges européens changent le cours de l’intégration européenne. Jusqu’alors les progrès de l’intégration étaient bloqués par les exigences de l’harmonisation des règles nationales, un exercice rendu d’autant plus difficile que les décisions se prennent alors pour l’essentiel à l’unanimité des États membres. En 1979, les juges européens proposent une alternative à l’harmonisation : la reconnaissance réciproque. Plus besoin d’harmonisation. Ce qui est admis dans un pays doit l’être dans l’autre. Cette jurisprudence aura une formidable postérité, car elle fournit un puissant levier aux entreprises et aux instances européennes pour obliger les gouvernements nationaux à négocier des normes européennes et à supprimer les réglementations qui font obstacle au commerce intra-européen. La Cour ouvre ainsi la voie au projet de Marché unique qui sera porté par Jacques Delors dans les années 1980 et 1990. Non que l’arrêt Cassis de Dijon comporte un agenda politique. Mais les partisans de l’ouverture des marchés savent à partir de cette date que ce qu’eux ne peuvent obtenir des États, les juges peuvent l’exiger. Dès lors il y a place pour une action politique au niveau européen qui soit susceptible de contrecarrer les résistances nationales. Les intérêts favorables à l’intégration vont s’engouffrer dans cette brèche et préparer le terrain à la relance de l’intégration européenne.

Prochaine parution le 14, "Delors et la Triade".

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[1] Entretien avec l’auteur à Bruxelles le 12 mars 2002.