L'Amérique à Bruxelles

Très perméable administration européenne

Comment le besoin de lobbying de la Commission augmente lorsque son agenda politique s'allonge.

A la fin des années 1980 commence l’âge moderne de la construction européenne. La préparation de quelques trois cents directives, les projets d’union monétaire, créent un formidable appel d’air. L’industrie de l’influence se développe avec la création de cabinets de conseil qui occupent un créneau commercial laissé vacant par les fédérations professionnelles. Dans les années 1990, elle atteint une certaine maturité, lors d’une phase de concentration initiée par les grands réseaux de conseil et de communication.

Émerge alors ce que l’on nommera bientôt le lobbying du Big Business défini par un critère de taille plus que de nationalité. Contrairement à ce que pourrait laisser croire la rhétorique des patrons de l’ERT, qui ne cessent d’agiter la menace de la concurrence américaine, les intérêts des grands groupes européens et américains convergent plus souvent qu’ils ne s’opposent. Comme l’écrivent John Peterson et Marie Green Cowles dans leur analyse des ressorts de l’influence des multinationales américaines à Bruxelles, « l’énorme volume de ces investissements [ceux des entreprises américaines en Europe] rendait difficile la distinction entre les intérêts économiques « européens » et « américains » dans l’Union européenne »[1].

L’intense activité législative des années Delors accroît le besoin d’expertise de la Commission dont les moyens progressent, certes, mais lentement par rapport à ses besoins. Son exposition et sa sensibilité au travail d’advocacy et de lobbying des groupes d’intérêt installés dans la capitale s’en trouve accrue. Dans un document publié en 1997 par le cabinet Burson Marsteller, on peut lire cette citation extraite d’un entretien avec un fonctionnaire. « Nous sommes terriblement ‘sous-staffés’ et ‘sur-stressés’. Ma division est en charge de 44 directives et de 89 règlements ; le nombre de courriers mensuels qui requierent une réponse substantielle s’élève à 350. Et j’ai à peu près 9 collaborateurs pour faire le travail. L’administration correspondante aux États-Unis compte 600 personnes ». Besoin d’expertise, donc, mais aussi tout simplement d’orientation politique. Sonia Mazey et Jeremy Richardson, deux universitaires spécialistes du lobbying européen et des processus de décision communautaires, soulignent la formidable perméabilité de l’administration européenne aux influences. « Au commencement », écrivent-ils, « est un fonctionnaire très seul avec une feuille de papier blanc devant lui, se demandant ce qu’il va mettre dessus. Le lobbying à un stade très précoce décuple les possibilités d’agir sur la manière d’aborder un sujet et, en définitive, sur la politique elle-même. Celui qui élabore le projet est en général demandeur d’idées et d’information. Ainsi un lobbyiste qui est reconnu comme digne de confiance et fournisseur de bonne information peut avoir un impact important à ce stade… Une fois que la Commission a approuvé une proposition et l’a envoyée au Conseil et au Parlement, la possibilité de modifier la proposition existe seulement à la marge[2]. » Comme l’explique bien le patron de l’EPC, « le processus de décision européen ne dépend pas des débats politiques nationaux comme en France ou en Allemagne ou même à Washington. Il y a là un vacuum à remplir. C’est notre fonction. »

Fin du feuilleton lobbying demain avec la "méta-influence", l'influence sur l'influence

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[1] “Clinton, Europe and Economic Diplomacy, What makes the EU Different ?”, Governance, Oxford, 1998/7 vol 11 n°3, p. 251.

[2] Sonia Mazey, Jeremy Richardson (ed.), Lobbying in the European Community, Oxford, Oxford University Press, 1993, p. 83.

Linton raconte Sutherland

Le premier dossier est celui des télécommunications. La Commission crée, comme elle le fait en général avant toute initiative législative, un « groupe de travail » où elle convie quelques représentants de l’industrie. Comme d’habitude, tout commence dans la plus grande discrétion. Jusqu’à ce que Peter Sutherland, alors commissaire européen en charge de la concurrence, assène en 1988 un véritable coup de massue aux gouvernements des États membres. Il annonce que la Commission prend l’initiative d’attaquer les monopoles nationaux sur la base d’un article du traité de Rome jusqu’alors inutilisé qui lui permet d’adopter un texte législatif sans l’accord du Conseil des ministres, autrement des gouvernements.

Fait savoureux, mais certainement pas anodin : Sutherland fait cette annonce lors d’une conférence organisée au Hilton par… Peter Linton. C’est ce dernier qui a révélé aux opérateurs extérieurs sur le marché continental les pouvoirs que le traité donnait à la Commission en matière de concurrence et dont elle n’avait jusqu’alors pas fait usage. Si quarante ans après la signature du traité de Rome, on réalise soudain que les monopoles nationaux lui sont contraires, ce n’est pas le fait d’une découverte fortuite. C’est que le contexte politique a changé. L’idée de marché unique fait son chemin. Il est devenu non seulement possible mais surtout pensable de donner des coups de boutoir aux monopoles nationaux. Le moindre des talents des conseils de British Telecom et autres n’est pas d’avoir réalisé cela et d’avoir encouragé la Commission à en tirer les conséquences. A l’époque, Peter Linton et John Robinson sont toujours associés. Ils travaillent ensemble au Livre Vert sur la libéralisation des télécommunications et ont organisé cette fameuse conférence qui a réuni plus de trois cents personnes. Linton se souvient de la stupeur des représentants des États membres après le discours du Commissaire néerlandais. « Sutherland a annoncé à tout le monde qu’il allait appliquer l’article 90 au secteur des télécommunications. J’étais assis à côté de représentants de Matignon [dont l’hôte est alors Jacques Chirac]. Lorsque Sutherland a fait son annonce, ils ont dit : ‘il ne peut pas faire cela’. Les grandes politiques de libéralisation n’ont pas seulement occupé Bruxelles pendant plus de dix ans. Elles ont été à l’origine d’une profonde transformation du paysage industriel européen, qui n’est d’ailleurs pas achevée. Des opérations comme le rapprochement Gaz de France-Suez, le changement de statut d’Électricité de France, la formidable concentration du secteur de l’énergie en Allemagne, la séparation des services bancaires et de transport du courrier des postes, mais aussi le développement exponentiel des services téléphoniques et des nouveaux services de communication électronique sont issues des changements réglementaires initiés à Bruxelles à la fin des années 1980 et dans les années 1990. Que les représentants du gouvernement français aient ainsi été pris de cours par l’annonce d’un Commissaire qu’ils considéraient certainement comme un personnage de second ordre laisse songeur. Mais Paris n’aura pas été la seule à être surprise. Par la suite, la France, l’Italie et la Belgique ont attaqué la commission devant la cour de justice à Luxembourg. En vain. La Cour a donné raison à la Commission. Cet épisode a d’ailleurs été l’occasion d’un conflit franco-français inattendu puisque le chef du service juridique de la Commission était alors un Français, Jean-Louis Devorst. « Quand la Cour a eu rendu sa décision, c’était gagné », se souvient Linton.

A lundi, pour la suite de ces histoires de lobbying avec "Très perméable Commission européenne"

Frattini mal à l’aise, Prodi frappe un grand coup

Dans cette affaire, le Conseil de l’Europe a joué son rôle de vigie avec pour principale vocation de veiller au respect de la Convention européenne des droits de l’homme[1]. La position de l’Union européenne, elle, était plus délicate. Le Parlement, n’étant pas non plus un pouvoir exécutif, dispose d’une liberté de parole plus grande que, par exemple, les ministres européens ou la Commission. Il a créé une sorte de commission d’enquête, comme il l’avait fait dans le passé lorsque le journaliste écossais Duncan Campbell avait révélé l’existence du système Echelon. Ce système d’écoute mondial, qui contribue grandement à la supériorité américaine en matière de renseignement, repose sur une alliance entre les États-Unis et un certain nombre de pays liés à eux par une coopération plus ou moins forte, comme la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni ou l’Allemagne, lesquels abritent certaines de ses installations. Mais comme Gerhard Schmid, le rapporteur de la commission parlementaire sur Echelon[2], le député italien Giovanni Fava dispose de moyens d’enquête limités. Il ne peut en particulier obliger personne à venir témoigner, ni même se faire communiquer des documents sans l’accord de leur détenteur. Aussi, son premier rapport ne va-t-il guère au-delà de celui du Conseil de l’Europe[3]. Mais il a certainement plus d’impact sur les autres institutions de l’Union européenne, qui elles-mêmes disposent d’une certaine autorité dans les relations transatlantiques.

Jusqu’à présent, l’organe exécutif de l’Union européenne, la Commission européenne, a réagi plutôt mollement. Franco Frattini, notons-le au passage, était ministre des affaires étrangères du gouvernement Berlusconi au moment de l’enlèvement d’Abou Omar. Il a démenti avoir été informé de la participation des services de son pays au programme d’enlèvement de la CIA. Le ministre des Affaires étrangères ne chapeaute effectivement aucun service de renseignement. Lorsque les révélations du New-York Times ont commencé à être prise au sérieux, Frattini, qui était déjà commissaire, a menacé les pays qui avaient participé au programme de la CIA de se voir priver de leurs « droits de vote au Conseil » ! Un message politique fort mais qui ne s’appuyait sur aucune base juridique. La Commission, si toutefois elle en avait la volonté, n’a en effet pas le pouvoir d’infliger une telle sanction à un État membre. Un autre problème est que l’Italie aurait alors fait partie des pays sanctionnés. Depuis, l’exécutif européen se contente de prendre acte des travaux du Parlement. Il faut dire que l’Union européenne n’a aucune responsabilité dans l’implication des pays européens au programme de la CIA. L’affaire des prisons secrètes renvoie une nouvelle fois à l’inégale relation que chaque pays européen entretient avec son allié et protecteur, et aux risques de corruption de ses valeurs que cela lui fait courir.

Le malaise créé par les révélations des activités de la CIA en Europe n’est pas prêt de se dissiper. Le 20 novembre 2006, alors que la commission Fava poursuivait ses travaux, le président du Conseil italien et ancien président de la Commission européenne Romano Prodi a décidé de décapiter ses propres services de renseignement. Du jour au lendemain, il a remercié leurs trois principaux dirigeants, dont le général Nicolo Pollari[4], chef du SISMI, et son homologue du SISDE, le service de renseignement intérieur (la DST italienne) Mario Mori. En Allemagne une enquête parlementaire est en cours. Au Royaume-Uni, ce sont les juges qui officient. Au États-Unis et au Canada, des associations de défense des libertés ont lancé une guérilla judiciaire contre le programme de restitutions. Mais que peuvent dire les dirigeants français, allemands, britanniques, espagnols ou italiens, d’une politique qui témoigne que les liens qui unissent chacun de leurs services de renseignement aux services américains sont plus forts que ceux qui les unissent entre eux ?

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[1] Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 1950. On en retrouve beaucoup de principes dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne proclamée le 7 décembre 2000, annexée au Traité de Nice, et qui était intégrée dans le traité constitutionnel dont la ratification a été interrompue suite aux référendums français et néerlandais de 2005.

[2] Voir le rapport final de la Commission temporaire sur le système mondial d’interception des communications privées et économiques (système d’interception Echelon) du 11 juillet 2001, A5-0264/2001.

[3] Projet de rapport intérimaire, op. cit.

[4] Nicolo Pollari s’est vu officiellement confié un « poste spécial » auprès du Président du Conseil. Cf. Financial Times, 21 novembre 2006.

Philips invente le Marché unique

Deux ans plus tard, en 1985, Wille Dekker, le président de l’ERT et du groupe d’électroménager et de télécommunication Philips, présente à Bruxelles un programme intitulé « Europe 90 ». La Commission européenne doit, selon lui, entreprendre d’abaisser en cinq ans les obstacles aux échanges. Trois jours plus tard à Strasbourg, Jacques Delors fait part aux députés européens de son programme de travail. On y retrouve la même idée d’un programme législatif visant à faciliter les échanges internes dans la Communauté, la même idée également d’une date butoir pour atteindre l’objectif. Mais Delors se donne un peu plus de temps que ne le suggérait l’ERT. L’échéance fixée est 1992. Ce sera l’Acte unique.

L’articulation entre ces deux programmes porte un nom : Lord Cockfield. Le Commissaire européen en charge de l’industrie, envoyé par Margaret Thatcher à Bruxelles pour s’assurer que, surtout, rien ne s’y passe, fut le véritable artisan du Marché unique. Pour cela, il aura travaillé main dans la main avec l’ERT.

Selon l’historien John Gillingham, le débat n’a cessé de faire rage depuis sur le point de savoir qui avait réellement été l’auteur du projet de l’Acte Unique, le traité de 1987 pour lequel Jacques Delors manifeste dans ses mémoires sa préférence par rapport à tous les autres traités (Rome, Maastricht, Amsterdam, Nice) qui ont jalonné la construction européenne. Le Commissaire européen Lord Cockfield, qui avait été chargé de le préparer, « ne voulait pas que l’on suppose qu’il était le nègre de Dekker ou qu’il avait mis en œuvre son programme », écrit-il. Cockfield jugeait le travail de Dekker « parcellaire, partial et avec un échéancier trop court », selon Gillingham. Mais selon l’historien américain, le document ‘Europe 90’ « ressemblait étroitement » au Livre Blanc sur l’achèvement du marché intérieur. Cet avis est partagé par l’historien italien Bino Olivi, pour lequel « le plan de Dekker, très structuré, faisait preuve d’une abondance de détails ». « Le «programme 90», écrit-il, préfigurait, en quelque sorte, le prochain Livre blanc de la Commission en mettant un accent particulier sur les secteurs qui présentaient un intérêt majeur pour l’industrie. Un marché commun « véritablement homogène » devait être réalisé dans les cinq ans. Pour ce faire, la Communauté devait reconnaître quatre priorités, à savoir la libéralisation des échanges commerciaux, l’harmonisation fiscale, la standardisation des normes techniques européennes et l’ouverture des marchés publics avec une attention particulière pour l’informatique. La proposition ne négligeait aucun aspect politique de l’initiative, tels que la nécessité d’introduire le vote à la majorité et d’amorcer l’union monétaire[1]. »

L’agenda politique européen des années 1980 et 1990 naît de la rencontre entre des intérêts économiques sachant recourir aux techniques des PA et le désir de la Commission européenne d’étoffer son pouvoir. Après le marché unique arrive la série de directives de libéralisation des services en réseau : télécommunications, électricité, gaz, transport ferroviaire, mais aussi le transport aérien. Avec quinze ans de décalage, Bruxelles importe en Europe la politique initiée dans les années 1970 par Jimmy Carter aux États-Unis (elle commencera par la libéralisation du transport aérien), poursuivie par le président Ronald Reagan, et déjà mise en œuvre par Margaret Thatcher.

Rendez vous demain avec "Linton raconte Sutherland" pour savoir comment la libéralisation des services publics fut "inventée".

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[1] Bino Olivi, L’Europe difficile, Paris, Gallimard, 1998 et « Folio histoire », 2001.

Delors et la Triade

Dans les années 1980, dans le théâtre bruxellois, Jacques Delors n'est pas seul sur la scène. Loin de là. Il va savoir composer avec les intérêts économiques présents et s'appuyer sur des personnalités exceptionnelles, comme le Commissaire britannique Lord Cockfield. Envoyé par Margaret Thatcher pour veiller à ce que rien ne se passe à Bruxelles, Cockfield va devenir l'artisan du Marché unique. Grâce à lui et à l'appui d'une poignée de très grandes entreprises inventives, Delors va ainsi réussir à faire surfer l'intégration européenne sur la vague de la mondialisation.

Lorsque Jacques Delors prend la présidence de la Commission en 1985, toute son attention se porte sur le moyen de relancer la machine européenne. Parmi ses conseillers politiques figure déjà Pascal Lamy, l'actuel directeur général de l’Organisation Mondiale du Commerce. Avec ce dernier, l’ancien ministre des finances de François Mitterrand passe en revue plusieurs options : l’union monétaire, qui a échoué une première fois dans les années 1970 avec le « serpent monétaire » européen, la sécurité et la défense, vieux projet marqué par un échec, celui de la Communauté européenne de défense, et enfin ce que l’on commence à appeler le « marché unique », autrement dit la suppression de tout ce qui peut faire obstacle au commerce au sein des neuf marchés nationaux qui forment la communauté. S’il retient cette dernière option, ce n’est pas seulement à cause des expériences malheureuses des deux autres. C’est aussi parce que la préparation de ce vaste chantier est déjà bien avancée et qu’il jouit du soutien d’une poignée de grandes entreprises.

Or la fabrique du projet delorien de « marché unique » fournit un excellent cas d’école de l’articulation entre le travail de la Commission et une stratégie de lobbying conçue et menée hors des cadres institutionnels de la représentation.

1985. Cette année là, l’économiste japonais formé au Massachussets Institute of Technology de Boston, Kenichi Ohmae, propose le concept de Triade pour désigner la domination de l’économie mondiale par le Japon, les États-Unis et l’Europe. Il souligne la concurrence mais aussi l’interdépendance entre les trois grands marchés industrialisés de la planète. La mondialisation est en marche. La crise de 1973 a révélé l’interdépendance des économies nationales. La fin l’étalon-dollar, décidée unilatéralement par les États-Unis en 1975, souligne celle des systèmes financiers et des monnaies. Après 1981, il fallut moins de trois ans à la France du président socialiste François Mitterrand pour réaliser qu’elle ne pouvait plus vivre en économie fermée et qu’elle ne donnerait pas corps à l’utopie du « socialisme dans un seul pays ». A l’époque, une poignée de grandes entreprises européennes est déjà lancée dans une course à la taille avec ses concurrentes américaines et japonaises. Or, sur le marché européen, le déploiement de leur activité est – estiment-elles – entravée par un tas de réglementations nationales, souvent érigées à leur demande pour protéger un marché plus étroit mais qui désormais font obstacle à leur développement par delà les frontières. Bref, la rhétorique de la concurrence et de l’ouverture des marchés commence à se mettre en place. Mais les voix pour la porter font défaut.

Dans un premier temps, les grands patrons tentent de réformer la ronronnante confédération patronale européenne, l’UNICE. Or celle-ci représente en principe tous les employeurs privés : en faire le porte-voix de la grande industrie se révèle difficile. C’est alors que Pehr Gyllenhammer, le président du fabricant automobile suédois Volvo (la Suède n’est alors pas membre de l’Union européenne) suggère de tranformer le European Enterprise Group, créé pour réformer l’UNICE, en une European Roundtable of Industrialists sur le modèle de la Business Roundtable américaine qui regroupait alors les deux cent plus importantes multinationales des États-Unis. L’ERT est portée sur les fonds baptismaux en 1983.

Les entreprises non européennes les plus actives

Ou comment les entreprises étrangères ont été les premières à développer des techniques d'influence à la hauteur des enjeux de l'intégration du grand marché européen.

« Avant Delors les intérêts européens étaient mal représentés... Ceux qui se défendaient vraiment étaient les États-Unis, le Japon, la Scandinavie et la Suisse. Dans les années 1970 et le début des années 1980, dans la mesure où il y avait des voix organisées, c’était des intérêts venant d’ailleurs». Ainsi parle Peter Linton, arrivé à Bruxelles en 1972 comme journaliste et devenu l'un des conseils les plus appréciés des grandes entreprises cherchant à comprendre le microcosme européen. Ces "intérêts venus d'ailleurs" ne disposent pas des relais naturels dans le système institutionnel mais ils ont des intérêts industriels et commerciaux sur le territoire de la communauté. Il leur faut donc contourner les voies officielles.

Le système politique européen associe une représentations des États via le Conseil des ministres et un pouvoir central indépendant, la Commission – ce qui a pour conséquence paradoxale que les acteurs européens, se focalisant sur le Conseil des ministres, ont tendance à exercer leur influence en suivant une voie nationale, tandis que les acteurs non européens reconnaissent, par nécessité, le fait politique communautaire et choisissent une voie européenne. Vue de l’intérieur, l’Europe apparaît comme l’affaire des États, comme une construction avant tout politique. Les entreprises françaises ou allemandes, par exemple, si tant est qu’elles s’intéressent à ce qui se joue à Bruxelles, misent sur les relais politiques nationaux pour se faire entendre. Pour elles, le lobbying européen reste longtemps, lorsqu’elles le pratiquent, une branche du lobbying national. Les entreprises étrangères, à l’inverse, qui voient l’Europe de l’extérieur, la considèreront d’emblée comme un tout et cherchent à définir une stratégie d’influence centrée sur les institutions communes.

Ce sont des entreprises américaines qui, les premières, dans les années 1970, ont nommé en leur sein, souvent au plus haut niveau un « Monsieur Europe ». Une poignée d’entreprises françaises y sont venues, mais seulement dans les années 1990. Les multinationales, particulièrement extra-européennes, jouent la carte de la Commission européenne, qui, loin d’y voir une tentative d’affaiblissement de son pouvoir, sort renforcée de la reconnaissance qui lui est ainsi donnée. Peter Linton raconte qu’il a entretenu d’emblée de bonnes relations avec les fonctionnaires de la Commission : « Nous étions bien reçu car les gens avaient besoin qu’on les prenne au sérieux. Ce qui n’était pas toujours le cas de la part des ressortissants des États membres.[1] »

Après le premier déclic de l’adhésion britannique, un second se produit au tournant des années 1970 et 1980. D’abord, le projet de directive Vredling, qui propose de faire jouer un plus grand rôle aux représentants des salariés dans la gestion des entreprises, provoque un électrochoc chez les multinationales américaines qui créent au sein de leur Chambre de commerce en Belgique une Commission Europe, l’EU Committee. L’AmCham deviendra ensuite un lobby de premier plan, relais des intérêts de ses membres et vecteur d’importation en Europe des techniques d’influence américaines. Autre électrochoc : celui provoqué par l’arrêt dit Cassis de Dijon de la Cour de justice des communautés européennes. En quelques pages, les juges européens changent le cours de l’intégration européenne. Jusqu’alors les progrès de l’intégration étaient bloqués par les exigences de l’harmonisation des règles nationales, un exercice rendu d’autant plus difficile que les décisions se prennent alors pour l’essentiel à l’unanimité des États membres. En 1979, les juges européens proposent une alternative à l’harmonisation : la reconnaissance réciproque. Plus besoin d’harmonisation. Ce qui est admis dans un pays doit l’être dans l’autre. Cette jurisprudence aura une formidable postérité, car elle fournit un puissant levier aux entreprises et aux instances européennes pour obliger les gouvernements nationaux à négocier des normes européennes et à supprimer les réglementations qui font obstacle au commerce intra-européen. La Cour ouvre ainsi la voie au projet de Marché unique qui sera porté par Jacques Delors dans les années 1980 et 1990. Non que l’arrêt Cassis de Dijon comporte un agenda politique. Mais les partisans de l’ouverture des marchés savent à partir de cette date que ce qu’eux ne peuvent obtenir des États, les juges peuvent l’exiger. Dès lors il y a place pour une action politique au niveau européen qui soit susceptible de contrecarrer les résistances nationales. Les intérêts favorables à l’intégration vont s’engouffrer dans cette brèche et préparer le terrain à la relance de l’intégration européenne.

Prochaine parution le 14, "Delors et la Triade".

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[1] Entretien avec l’auteur à Bruxelles le 12 mars 2002.

L’éponge communautaire

Comment est né le lobbying européen? Pourquoi les lobbies sont-ils si présents et si bien acceptés par les institutions ? C'est avec l'exploration de l' "éponge communautaire" que commencent ces bonnes feuilles. Bonne lecture!

Longtemps l’influence s’est exercée dans le cadre d’un corporatisme bon enfant élargi aux dimensions de la Communauté économique européenne. Ce fut le cas dans les années 1950 aux temps héroïques de la Communauté économique du charbon et de l’acier (CECA) où les groupes miniers et sidérurgiques, qui n’étaient qu’une poignée, démarchaient directement la Haute Autorité, dont le personnel était réduit à quelques dizaines de collaborateurs. Lorsque la Politique agricole commune (PAC) se mit en place à partir de la fin des années 1960, le modus operandi était toujours le même. On travaillait entre soi, au sein d’un tout petit groupe de personnes : représentants professionnels et industriels, fonctionnaires, juristes, avocats, dont les différences de statut s’effacaient devant le sentiment et l’enthousiasme partagés de participer à l’élaboration d’un nouveau système de règles et de pouvoir.

Avant d’être une abstraction juridique et politique, les Communautés européennes furent d’abord une véritable communauté de personnes regroupées dans un mouchoir de poche, à Luxembourg, puis à Bruxelles, dans la quiétude du quartier résidentiel d’Etterbeck. L’avocat Dominique Voillemot, qui a créé le bureau du cabinet Gide Loyrette Nouel à Bruxelles à la fin des années 1960, raconte comment les fonctionnaires de la Commission rédigeaient les articles du « Dictionnaire du marché commun » dont le cabinet avait eu l’idée et qui lui servait de vade mecum[1]. Ce type de « collaboration » que la déontologie et les risques de conflit d’intérêt interdiraient de nos jours, s’expliquait à l’époque par le fait qu’« il fallait faire connaître le droit européen », comme il le dit.

Il n’y avait là rien d’exceptionnel. Un ancien haut fonctionnaire de la Commission européenne explique qu’« il fut un temps, où la confédération générale des betteraviers rédigeait elle-même les textes réglementaires sur le sucre »[2]. Ancien directeur du FEOGA, le fonds de subventions agricoles (qui représente encore aujourd’hui plus du tiers du budget européen), devenu lobbyiste après avoir pris sa retraite de fonctionnaire, il se souvient que son administration et les intérêts économiques travaillaient en symbiose lorsque les bases de la PAC ont été jetées. « Les grands contrats avec l’URSS pour l’écoulement des excédents de beurre, raconte-t-il, cela se réglait au terme d’un déjeuner à la Villa Lorraine ou au restaurant Le Cygne » : « nous [les fonctionnaires de la direction générale de l’agriculture] étions à l’étranger. Nous n’étions pas proche de la réalité, donc nous voyions beaucoup les représentants [des intérêts agricoles], l’association des producteurs de lait, de blé, d’oléagineux ». Et d’ajouter : « les ministres [des États membres des Communautés] n’aimaient pas beaucoup cela[3] ».

A l’origine de l’intégration européenne, il y a donc une convergence objective d’intérêts entre des acteurs économiques et un « jeune pouvoir » – celui de la Commission – qui doit s’affirmer face aux « vieux pouvoirs » que sont les États. Dans une certaine mesure, cela se vérifiera également avec le Parlement lorsqu’il commencera progressivement à prendre de l’importance. Mais dans les années 1970, le Parlement reste un alibi démocratique dans l’édifice communautaire, ses membres ne sont pas issus du suffrage universel et il n’a de pouvoir que consultatif. Autrement dit il ne peut, fusse à l’unanimité, changer une virgule aux textes législatifs qui lui sont soumis.

Pour exercer ses prérogatives, la Commission se retrouve ainsi dans un face à face avec les capitales nationales qui, naturellement, la brident. Les administrations nationales ne lui communiquent pas ou très mal l’information dont elle a besoin pour travailler, l’obligeant à se tourner vers les organisations professionnelles, les entreprises et les juristes qui les représentent. Ces derniers exercent une fonction essentielle quoique officieuse, lui fournissant à la fois un surcroît de légitimité et l’expertise dont elle a besoin. Ce jeu à gains multiples entre les lobbys et la Commission est un élément absolument essentiel de la politique européenne, et largement méconnu. Chaque fois que la Commission européenne cherchera à asseoir son pouvoir, à l’élargir, elle pourra compter sur l’appui de groupes d’intérêt existants ou créés ad hoc.

A l’origine s’est établie ainsi une proximité entre des lobbys européens et européistes et les fonctionnaires de la Commission. Avec le temps, les relations étroites, souvent personnelles et amicales, des débuts cèdent la place à des rapports plus distincts, plus complexes, plus professionnels au fur et à mesure que l’Europe s’élargit et élargit ses compétences. Entre les années 1960 et les années 1990, le microcosme bruxellois passe en trente ans d’un format familial à un format professionnel. L’administration européenne se développe considérablement et la communauté des lobbyistes également. Les grandes tablées de la casa Fiorentina, rue Archimède, appartiennent aux temps héroïques. Les temps modernes, eux, commencent dans les années 1970 et, précisément, à partir de l’adhésion du Royaume-Uni. Jusqu’en 1973, les Britanniques, qui n’étaient pas absents de la scène européenne, se contentaient de l’observer. Après l’adhésion de leur pays, ils vont faire beaucoup pour professionnaliser la pratique de l’influence. Parallèlement, alors que l’Europe commence à exister comme marché, sinon « unique », du moins « commun » avec la Politique agricole commune et les négociations commerciales internationales dans le cadre du GATT où la Commission européenne est mandatée pour représenter les États membres les entreprises de pays non-européens vont s’employer à se faire représenter auprès d’elle.

Prochaine parution le 12 février.

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[1] Entretien de l’auteur avec Michel Jacquot et Dominique Voillemot, cabinet Gide Loyrette Nouel, le 28 février 2002.

[2] Idem.

[3] Idem.

A propos de Florence Autret

Florence Autret vit et travaille à Bruxelles. Journaliste indépendante, elle collabore notamment aux publications financières de L’AGEFI et au quotidien Le Télégramme.

Son précédent travail d’investigation, « Les Manipulateurs, le pouvoir des lobbys » paru en 2003 chez Denoël, levait pour la première fois le voile sur l’étrange déni du lobbying au sein des élites politiques et les pratiques contestables qu’il cachait.

C’est en poursuivant l’enquête sur Bruxelles, qu’elle a découvert la prégnance des intérêts américains en Europe et leur rôle dans l’invention d’un modèle politique européen sui generis. Mais son intérêt pour l’Europe remonte aux années universitaires et à des recherches sur les origines de l’intégration européenne et l’émergence d’un pouvoir judiciaire communautaire. « L’Amérique à Bruxelles » est ainsi le fruit et la synthèse de quinze ans d’observation et de recherches sur l’Union européenne. Il prolonge et complète la note publiée en 2005 par la République des Idées, « Bruxelles Washington, la relation transatlantique sur le métier » (télécharger gratuitement la note)

Diplômée de l’université Paris IX-Dauphine, de Sciences Po Paris et titulaire d’un Diplôme d’études approfondies de l’université de Paris I-Sorbonne, Florence Autret donne un cours sur le lobbying européen à Sciences-Po Paris.

A propos du livre : L'Amérique à Bruxelles