Comment est né le lobbying européen? Pourquoi les lobbies sont-ils si présents et si bien acceptés par les institutions ? C'est avec l'exploration de l' "éponge communautaire" que commencent ces bonnes feuilles. Bonne lecture!
Longtemps l’influence s’est exercée dans le cadre d’un corporatisme bon enfant élargi aux dimensions de la Communauté économique européenne. Ce fut le cas dans les années 1950 aux temps héroïques de la Communauté économique du charbon et de l’acier (CECA) où les groupes miniers et sidérurgiques, qui n’étaient qu’une poignée, démarchaient directement la Haute Autorité, dont le personnel était réduit à quelques dizaines de collaborateurs. Lorsque la Politique agricole commune (PAC) se mit en place à partir de la fin des années 1960, le modus operandi était toujours le même. On travaillait entre soi, au sein d’un tout petit groupe de personnes : représentants professionnels et industriels, fonctionnaires, juristes, avocats, dont les différences de statut s’effacaient devant le sentiment et l’enthousiasme partagés de participer à l’élaboration d’un nouveau système de règles et de pouvoir.
Avant d’être une abstraction juridique et politique, les Communautés européennes furent d’abord une véritable communauté de personnes regroupées dans un mouchoir de poche, à Luxembourg, puis à Bruxelles, dans la quiétude du quartier résidentiel d’Etterbeck. L’avocat Dominique Voillemot, qui a créé le bureau du cabinet Gide Loyrette Nouel à Bruxelles à la fin des années 1960, raconte comment les fonctionnaires de la Commission rédigeaient les articles du « Dictionnaire du marché commun » dont le cabinet avait eu l’idée et qui lui servait de vade mecum[1]. Ce type de « collaboration » que la déontologie et les risques de conflit d’intérêt interdiraient de nos jours, s’expliquait à l’époque par le fait qu’« il fallait faire connaître le droit européen », comme il le dit.
Il n’y avait là rien d’exceptionnel. Un ancien haut fonctionnaire de la Commission européenne explique qu’« il fut un temps, où la confédération générale des betteraviers rédigeait elle-même les textes réglementaires sur le sucre »[2]. Ancien directeur du FEOGA, le fonds de subventions agricoles (qui représente encore aujourd’hui plus du tiers du budget européen), devenu lobbyiste après avoir pris sa retraite de fonctionnaire, il se souvient que son administration et les intérêts économiques travaillaient en symbiose lorsque les bases de la PAC ont été jetées. « Les grands contrats avec l’URSS pour l’écoulement des excédents de beurre, raconte-t-il, cela se réglait au terme d’un déjeuner à la Villa Lorraine ou au restaurant Le Cygne » : « nous [les fonctionnaires de la direction générale de l’agriculture] étions à l’étranger. Nous n’étions pas proche de la réalité, donc nous voyions beaucoup les représentants [des intérêts agricoles], l’association des producteurs de lait, de blé, d’oléagineux ». Et d’ajouter : « les ministres [des États membres des Communautés] n’aimaient pas beaucoup cela[3] ».
A l’origine de l’intégration européenne, il y a donc une convergence objective d’intérêts entre des acteurs économiques et un « jeune pouvoir » – celui de la Commission – qui doit s’affirmer face aux « vieux pouvoirs » que sont les États. Dans une certaine mesure, cela se vérifiera également avec le Parlement lorsqu’il commencera progressivement à prendre de l’importance. Mais dans les années 1970, le Parlement reste un alibi démocratique dans l’édifice communautaire, ses membres ne sont pas issus du suffrage universel et il n’a de pouvoir que consultatif. Autrement dit il ne peut, fusse à l’unanimité, changer une virgule aux textes législatifs qui lui sont soumis.
Pour exercer ses prérogatives, la Commission se retrouve ainsi dans un face à face avec les capitales nationales qui, naturellement, la brident. Les administrations nationales ne lui communiquent pas ou très mal l’information dont elle a besoin pour travailler, l’obligeant à se tourner vers les organisations professionnelles, les entreprises et les juristes qui les représentent. Ces derniers exercent une fonction essentielle quoique officieuse, lui fournissant à la fois un surcroît de légitimité et l’expertise dont elle a besoin. Ce jeu à gains multiples entre les lobbys et la Commission est un élément absolument essentiel de la politique européenne, et largement méconnu. Chaque fois que la Commission européenne cherchera à asseoir son pouvoir, à l’élargir, elle pourra compter sur l’appui de groupes d’intérêt existants ou créés ad hoc.
A l’origine s’est établie ainsi une proximité entre des lobbys européens et européistes et les fonctionnaires de la Commission. Avec le temps, les relations étroites, souvent personnelles et amicales, des débuts cèdent la place à des rapports plus distincts, plus complexes, plus professionnels au fur et à mesure que l’Europe s’élargit et élargit ses compétences. Entre les années 1960 et les années 1990, le microcosme bruxellois passe en trente ans d’un format familial à un format professionnel. L’administration européenne se développe considérablement et la communauté des lobbyistes également. Les grandes tablées de la casa Fiorentina, rue Archimède, appartiennent aux temps héroïques. Les temps modernes, eux, commencent dans les années 1970 et, précisément, à partir de l’adhésion du Royaume-Uni. Jusqu’en 1973, les Britanniques, qui n’étaient pas absents de la scène européenne, se contentaient de l’observer. Après l’adhésion de leur pays, ils vont faire beaucoup pour professionnaliser la pratique de l’influence. Parallèlement, alors que l’Europe commence à exister comme marché, sinon « unique », du moins « commun » avec la Politique agricole commune et les négociations commerciales internationales dans le cadre du GATT où la Commission européenne est mandatée pour représenter les États membres les entreprises de pays non-européens vont s’employer à se faire représenter auprès d’elle.
Prochaine parution le 12 février.
Je comprends bien cette proximité s'établissant entre fonctionnaires et représentants des entreprises et les organisations professionnelles. J'ai l'impression, mais peut-être me contredirez-vous, que c'est, partiellement, la négation du rôle du comité économique et social, qui représente lui aussi (mais pas seulement c'est vrai) les organisations professionnelles. Est-ce à dire que ce n'est plus une institution utile ?
D'où ma question :
pourquoi ce déclin du CES ?
pourquoi ce manque d'intérêt manifeste de la commission à son endroit ?
Serait-il possible, plus globalement, d'avoir une analyse sur ce sujet.
Merci
Rédigé par : Jean-Yves Richeux | 28 février 2007 à 16:43
Ce jeu entre groupes d'intérêt et fonctionnaires européens n'est pas la négation du rôle du CES mais la manifestation du fait que la représentation d'intérêts aussi divers que ceux qui s'expriment à Bruxelles ne peut être institutionnalisée.
Il y a plusieurs raisons à cela.
1) D'abord tout le monde ne siège pas au CES qui est une institution tout de même héritée d'une vision années 50 de l'économie où les syndicats et les fédérations professionnelles constituent l'essentiel des "forces vives". Le CES ne peut pas inclure la diversité des ONG qui jouent désormais un rôle très important dans le débat public.
2) La CES reste une institution assez généraliste. Or les sujets sur lesquels les groupes d'intérêt se manifestent sont souvent techniques. Des groupes apparaissent même souvent pour traiter spécifiquement d'un sujet. On l'a vu sur les brevets de logiciel, sur les déchets d'équipement électrique et électronique notamment. La CES n'est pas le lieu où la cristallisation de ces groupes ad hoc, de ces coalitions de circonstance - mais pertinentes - peuvent voir le jour.
Il est donc à la fois trop "petit" et trop rigide.
Bien sûr le CES peut arguer d'une plus forte représentativité donc légitimité. Mais sa relative marginalisation et l'essort des activités de lobbying par ailleurs montrent qu'en fait Bruxelles résoud autrement que par l'institutionnalisation le problème de la légitimité et de la représentation. Peut-être le fait-elle mal. Toujours est-il que les fonctionnaires et les députés sont amenés à apprécier au cas par cas, en fonction des preuves que leur délivrent les lobbys, la valeur du message délivré par ces derniers en termes d'intérêt public.
C'est assez insatisfaisant, j'en conviens, pour un juriste ou un constitutionnaliste parce qu'en définitive la qualité du système ne dépend pas d'un système de droit mais du sens de l'intérêt commun des acteurs publics.
J'ajoute enfin que si le CES est prisonnier de son statut d'institution qui comporte de multiples contraintes (nommination des membres, limites de leur recrutement, lenteur d'élaboration des prises de position), les lobbys sont, eux, prisonniers de leur "extériorité" par rapport au système institutionnel. La Commission peut certes s'ouvrir mais elle peut aussi se fermer. Et personne d'autre qu'elle n'a la clé. Les lobbys sont malgré tout "enfermés à l'extérieur".
La planche de salut du CES serait peut-être en définitive d'être à son tour "lobbyé". Ce qu'il est déjà en fait. Mais parce qu'il n'a qu'un pouvoir consultatif, il a une valeur relativement limité dans le jeu des groupes d'intérêt.
Rédigé par : Florence Autret | 05 mars 2007 à 22:31
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